| poj35 | Дата: Четверг, 27.03.2014, 13:22 | Сообщение # 1 |
|
Майор
Группа: Администраторы
Сообщений: 4222
Статус: Offline
| Тема № 44.4.2Реформы 1860-х — начала 1870-х годов
1. Причины реформ
Важнейшие
внутриполитические события в России в 1860-х
—
начале 1870-х годов были связаны с подготовкой и проведением реформ, охвативших
самые различные сферы: местное
управление,
судопроизводство, комплектование и устройство армии, просвещение, финансы.
После
отмены крепостного права разносторонние реформы
стали
совершенно неизбежными. Ведь именно оно, крепостное
право,
определяло весь строй русской жизни: на нем базировалась система местного управления,
в которой помещик играл
роль
дарового полицмейстера, судьи и сборщика податей по отношению к своим
крестьянам; оно лежало в основе сословного
строя,
который неизбежно порождал различный, неравный для
разных
сословий суд; крепостничество определяло собой систему комплектования русской
армии — рекрутчину и так далее.
После
же падения крепостного права вся эта базировавшаяся на
нем
система отношений неизбежно должна была рухнуть. Крестьянская реформа 1861 года
с железной необходимостью породила целую лавину преобразований, столь мощную,
что остановить ее не было возможности даже у самых влиятельных лиц в
государстве.
2. Земская реформа
Характеристику
реформ 1860-х — начала 1870-х годов логично начать с земской, одной из наиболее
важных, затронувшей
интересы
значительной части населения России. Целью этой реформы было создание системы
местного самоуправления.
“Положение
о земских учреждениях”, подписанное царем,
было
опубликовано 1 января 1864 года. В соответствии с этим документом органы местного
самоуправления — земские собрания
—
создавались в России на двух административно-территориальных уровнях — в уездах
и губерниях.
Уездные
земские собрания создавались путём выборов, которые должны были проводиться
каждые три года. Однако выборы эти организовывались по сословному принципу,
причем
разные
сословия были поставлены в ходе выборов в неравное
положение.
Все население уезда делилось на три группы — курии: 1. землевладельцев,2. городских избирателей, 3. выборных от сельских обществ (то есть, крестьян).
Для первой и второй курии
определялся
имущественный ценз: в них входили лица, имевшие годовой доход свыше 6 тыс.
рублей.
Равный
для этих курий ценз отнюдь не означал равных возможностей для их представителей
в отношении выборов: поместное дворянство, в целом, было несравнимо богаче городского
населения. Значительная часть “благородного сословия” легко преодолевала ценз,
в то время как городскую курию составляла лишь малочисленная верхушка населения
уездных городов, в
основном
купцы и промышленники. Так называемые “городские низы” — мелкие ремесленники и
торговцы, не говоря
уже
о рабочих, автоматически оказывались лишенными избирательных прав.
Подавляющее
большинство крестьян в это время не имело
земельной
собственности, получая от общин, членами которых
они
являлись, землю в надел, в пользование. Поэтому для третьей курии имущественный
ценз не вводился. Зато для крестьян
были
организованы не прямые выборы, как для представителей
первой
и второй курий, а многоступенчатые. Сначала сельский
сход
посылал представителей на волостной сход, на котором избирались выборщики;
выборщики от всех волостей отправлялись на уездный съезд, который и избирал
депутатов от крестьянства в уездное земское собрание.
Благодаря
подобной организации выборов резко нарушалось
пропорциональное
соотношение между общей численностью
того
или иного сословия и количеством представленных им депутатов — гласных.
Ухищрения
избирательной системы позволяли малочисленному поместному дворянству отправлять
в уездное собрание почти столько же гласных, сколько и остальные две курии
вместе
взятые.
Что же касалось губернских земских собраний, создававшихся из представителей,
присланных уездными земскими собраниями данной губернии, то здесь помещики
составляли, как
правило,
более 70% всех гласных.
Земские
собрания, как уездные, так и губернские, представляли собой распорядительные
органы. Они определяли общее
направление
деятельности своих земств и периодически, раз в
год,
в конце декабря собирались на сессии, чтобы проконтролировать, как проводится в
жизнь разработанная ими программа.
Вся
практическая деятельность по ее осуществлению лежала на
плечах
членов земской управы. Эти органы — управы — создавались земскими собраниями
сразу же после выборов; их стремились сформировать из наиболее активных,
знающих и уважаемых гласных.
Если
деятельность большинства гласных, членов земских собраний, носила общественный
характер, то те из них, кто попадал в члены управы должны были посвящать
земским делам
значительную
часть своей жизни — и, соответственно, их деятельность оплачивалась из земского
бюджета. Именно члены
управы,
во главе со своими председателями, были настоящими
лидерами
земства; от их личных качеств во многом зависела
судьба
этого учреждения.
Функции
земств были довольно многообразны. В их ведении
находились
местные хозяйственные дела во всей их совокупности: земства должны были
содействовать развитию сельского хозяйства и промыслов, пропагандировать новые
агротехнические
новшества,
устраивать выставки и так далее. Важную функцию
их
составляла поддержка беднейших слоев населения, особенно
в
голодные, неурожайные годы. С этой целью земства должны
были
создавать запасы продовольствия и организовывать их
распределение
в случае необходимости. Очень важной для всей
России
хозяйственной функцией было содержание в порядке
местных
путей сообщения: дорог, гатей, мостов.
На
земства также возлагалась обязанность всячески содействовать развитию на местах
просвещения и здравоохранения.
При
этом речь шла о народном просвещении и здравоохранении, в самом прямом и точном
смысле этого слова: земские школы предназначались для крестьянских детей,
земские больницы
и
фельдшерские пункты — прежде всего для крестьянства. Земская деятельность
должна была предоставить народным массам
хотя
бы минимум тех благ цивилизации, к которым у них до сих
пор
практически не было доступа.
Однако
чрезвычайно важно отметить, что в соответствии с
“Положением”
всеми этими делами земства могли заниматься
только
в пределах своего уезда или губернии. Никакие проблемы общегосударственного
характера земцы не имели права не
только
решать, но даже ставить на обсуждение.
Это,
в принципе, казалось бы, верное положение — местные органы
самоуправления
должны заниматься местными делами — доводилось правительством до абсурда. Если
Сперанский в свое время предполагал “увенчать” систему самоуправления центральным
органом — Государственной
думой,
в которой представители с мест могли бы участвовать в обсуждении
общегосударственных
законов, то авторы “Положения” во главе с Валуевым
сделали
все возможное для того, чтобы изолировать отдельные земства
друг
от друга, не дать им сложиться в единое целое. Земствам не только
запрещалось
в какой бы то ни было форме касаться общегосударственных
дел
— губернские земские собрания не могли налаживать отношения друг с
другом,
согласовывать свои действия, принимать совместные решения. Исключения не
допускались даже тогда, когда необходимость сотрудничества
между
разными земствами диктовалась обстоятельствами: голодом, эпидемиями, падежом
скота — ведь все эти бедствия не признавали губернских
границ…
Совершенно очевидно, что верховная власть, создавая земство,
изначально
видела в нем не столько сотрудника, сколько потенциального
противника.
С
самого начала своей деятельности земства находились под
строжайшим
контролем, как местной, губернской администрации, так и верховной власти.
Министр
внутренних дел, а в некоторых случаях и губернатор
имели
право приостанавливать любое постановление земского
собрания,
признав его “противным законам или общим государственным пользам”. Те
постановления земств, которые выходили за рамки, строго очерченные
“Положением”, могли вступать
в
силу только после утверждения их губернатором или в случае
“особой
сомнительности” министром внутренних дел.
Очень
важным был вопрос о финансовом обеспечении земской деятельности: заведение
школ, больниц, дорожное строительство, организация выставок и так далее — все
это требовало
больших
расходов. Много средств поглощало содержание обширного штата служащих: помимо
того, что земство платило
жалование
членам своих управ, оно должно было нанимать
многочисленных
врачей, учителей, агрономов, статистиков… С
точки
зрения правительства, основным источником необходимых средств должно было стать
само местное население. Земства
получили
право самообложения. Они могли облагать сбором в
размере
1% с доходов от земледелия, крестьянских промыслов,
промышленных
предприятий. Основная часть земских доходов
(до
80%) шла, естественно, от поземельного сбора с крестьян —
именно
на это и без того небогатое сословие падала основная тяжесть земских сборов.
3. Судьба земства
Земская
реформа вызвала живой интерес в русском обществе. Ее достоинства и недостатки
казались очевидными (с одной стороны, в России наконец-то создавалась система альтернативная
бюрократической. У общественных сил, оживленных отменой крепостного права,
появилась возможность от разговоров
и
дискуссий перейти к реальной деятельности на пользу своей
страны.
С другой — целый ряд положений земской реформы вызывал самые серьезные вопросы.
Так, прежде всего, бросалось в
глаза,
что преобладающее влияние в земских структурах заведомо закреплялось за
поместным дворянством.
Стоит
отметить, что многие современники и некоторые историки были
склонны
оценивать это “одворянивание” земства снисходительно, высказывая соображения,
которые представляются довольно убедительными. Они
обращали
внимание на то, что поместное дворянство было самым просвещенным и независимым
из тех сословий, которые допускались к земским выборам.
Хотя
в целом помещики были весьма консервативны, в пореформенное
время
в их среде стало появляться все больше людей либерально настроенных. Именно эти
помещики-либералы в 1860 — 1870-х годах в первую очередь стремились проявить
себя в земской деятельности, активно
участвовали
в выборах и, несмотря на свою относительную малочисленность, добивались здесь
заметных успехов. Консервативно настроенные
дворянские
деятели к земской реформе, в целом, оказались не готовы. Им
потребовалось
время, чтобы понять, что земские учреждения можно использовать для выгоды
своего сословия.
Как
бы то ни было, многие земства в 1860 — 1870-х годах проявляли либерализм и
самостоятельность, неожиданные и для верховной власти, и
для
местной администрации. И, наверное, можно согласиться с теми, кто
считал,
что это было бы невозможно, если бы в земствах преобладали
только
что вышедшие из-под крепостного гнета крестьяне или привыкшие
во
всем уступать власти представители городской верхушки.
Бросалась
в глаза и урезанность, неполнота земских структур.
Это
был очень серьезный недостаток. Ведь если сопоставить эти
структуры
с административно-территориальным делением России: центр — губерния — уезд —
волость, то совершенно очевидно, что земству не хватало, как центрального
органа, координирующего его деятельность в масштабах всей страны, так и низовых,
максимально приближенных к населению — волостных
земств.
Некоторые
критики обращали внимание на узость функций
земства.
Особое беспокойство вызывала и заложенная в “Положении” зависимость земских
учреждений от верховной власти и
местной
администрации. Но в целом земская реформа 1864 года
была
встречена русским обществом благожелательно и с
большими
надеждами.
Один
из ведущих либеральных деятелей того времени К.Д. Кавелин
сразу
же определил земские учреждения как “школу управления”, призывая
образованных,
прогрессивно настроенных помещиков побыстрее переходить от бесплодных
разговоров к позитивной деятельности, приобретать навыки организационной
работы, решения конкретных, жизненно важных для
местного
населения задач. Потом, в перспективе, можно было подумать и
об
участии в делах общегосударственных… В целом, обращая внимание на
недостатки
реформы, общественные деятели были склонны смотреть в бу-
дущее
с оптимизмом, исходя из того, что земство находится в самом начале
пути
— ведь не могло же правительство дать все сразу. Надежды на то, что
земская
система будет развиваться и совершенствоваться были очень
сильны
в русском обществе.
Эти
надежды оказались обмануты. Власть пошла по совсем
другому
пути: как выяснилось впоследствии, в 1864 году царское
правительство
дало максимум того, что оно считало возможным.
Вся
дальнейшая политика правительства по отношению к земству выражалась
исключительно в стеснении его деятельности, в
стремлении
как можно больше ограничить его самостоятельность.
Почти
сразу же после создания земства правительство стало
терроризировать
его с помощью так называемых “новелл” —
разнообразных
нововведений и дополнений к существующему
законодательству.
Практически все они были направлены не на
совершенствование,
а на искажение “Положения о земских
учреждениях”.
Одно из первыхстолкновений между земством и правительством произошло уже в середине 1860-х
годов. Дело в том, что многих либерально настроенных земских деятелей
изначально угнетало роковое противоречие. С одной стороны, органы самоуправления
создавались на пользуместному населению, прежде всего крестьянству: они должны были помогать ему развивать
свое хозяйство,
дать возможность пользоватьсядостижениями современной медицины, обучать своих детей и так далее. В то же
время во имя всех
этих безусловно благихдел земство было вынуждено облагать и без
того малоимущихкрестьян дополнительными платежами. Некоторые земства сразу же попытались
решить это противоречие,
переложив частьплатежей с земли на другие источники дохода,
прежде всего напромышленные предприятия. (Новый, на глазах
растущий слойбуржуа-предпринимателей не пользовался в земстве любовью ни дворянских, ни
крестьянских гласных). Были случаи, когда земские собрания решали брать с
предпринимателей до
10% с их доходов.Однако правительство сразу же пресекало подобные попытки, приказав вернуться к
установленному 1%.
Главное
направление правительственной политики по отношению к земству выразилось прежде
всего в стремлении поставить его под как можно более жесткий контроль со
стороны
представителей
власти на местах — губернаторов. Так, губернаторы получили право отказывать в
утверждении в должности
любому
земскому лицу, избранному в состав земской управы.
Еще
большие права были даны им в отношении так называемой
земской
интеллигенции — учителей, врачей, статистиков и других лиц, служащих в земских
учреждениях по вольному найму.
В публицистическойпечати и научной литературе за земской
интеллигенциейзакрепилось устойчивое определение — “третий
элемент”. При этом подпервым элементом подразумеваются
гласные, избранные вземское собрание, а под вторым — члены земской управы.
В
1860-х — 1870-х годах на эту весьма скудно оплачиваемую
работу
шло множество энтузиастов из среды интеллигентов-разночинцев, искренне желавших
поработать на “народное дело”.
Как
правило, они не ограничивались при этом чисто профессиональной деятельностью,
охотно вмешиваясь в разнообразные
местные
конфликты — всегда на стороне крестьян, пытаясь помочь им отстаивать свои
интересы. Общение с крестьянами нередко приводило к беседам, которые представители
власти оценивали как “разрушительную пропаганду”. Естественно, что у губернских
чиновников земские интеллигенты были, как правило,
на
дурном счету.
Между
тем с 1866 года все эти лица, служащие в земствах по
найму
могли занять свое место только с согласия губернатора. В
1867
году очередная “новелла” усилила власть председателя земского собрания и в то
же время резко возвысила его ответственность за деятельность этого собрания
перед губернской администрацией и центральной властью. Тогда же была введена губернаторская
цензура над всеми публикациями земства — протоколами заседаний, отчетами, статистическими
исследованиями
.
Подобная
политика правительства не могла не сказаться на
судьбе
земств. В своей практической деятельности им удалось
добиться
значительных успехов, особенно в народном просвещении и медицине. В очень
значительной степени это была заслуга
земской
интеллигенции — учителей, врачей, фельдшеров, которые осуществляли свою
деятельность в тяжелых условиях при
минимуме
необходимых средств, при равнодушном, а нередко и
отрицательном
отношении к этой деятельности местной администрации. В частности, благодаря
земским школам в России за
вторую
половину XIX века заметно повысился процент грамотного населения — с 4% до 30%.
Определенные
достижения были у земства и в хозяйственной
деятельности.
И
все же, испытывая постоянное давление со стороны и высшей, и местной
бюрократии, земства так и не смогли стать полноценными органами самоуправления,
последовательно защищающими интересы местного населения и пользующимися у
него
авторитетом.
4. Городская реформа
Создавая систему самоуправления в России, правительство неизбежно
должно было распространить ее и на городское население. Города в России
испытывали массу проблем, связанных с организацией их хозяйственной жизни,
поддержанием порядка, благоустройством, снабжением. Можно было легко
предвидеть, что после отмены крепостного права городское население начнет
быстро расти и все эти проблемы станут еще более острыми. Между тем старые,
дореволюционные органы городского управления работали, как правило, совершенно
неудовлетворительно. После того, как в ходе создания единого русского
централизованного государства были уничтожены веча, городское население
оказалось под
жестким
контролем верховной власти, видевшей в нем прежде всего даровую рабочую силу и
источник доходов. Те органы городского управления, которые создавались здесь в
XVII — XVIII веках, занимались почти исключительно сбором податей и
принуждением горожан к отбыванию государственных повинностей. Собственно городские
проблемы были для них всегда на заднем плане.
Подобное
положение попыталась изменить Екатерина II своей знаменитой “Жалованной
грамотой городам” 1785 года. В соответствии с этим документом в городах
создавались выборные думы из представителей разных
слоев
городского населения, которые в первую очередь должны были заниматься именно местными
делами.
Думам
предписывалось осуществлять текущее управление городом, наблюдать за состоянием
домов, улиц, площадей, проводя в случае необходимости ремонтные работы,
контролировать подвоз товаров и продовольствия. Добросовестное выполнение всех
этих задач должно было оживить
городскую
жизнь и способствовать городскому благоустройству.
Однако
подобные органы, в которых была заложена идея самоуправления, совершенно не
прижились в самодержавно-крепостнической России,
быстро
превратившись в фикцию. В предреформенную эпоху они давным-
давно
существовали только на бумаге. Вся реальная власть в городах принадлежала
представителям администрации — генерал-губернаторам, губернаторам, городничим,
которые, работая на центр, очень мало думали о
местных
интересах. В результате строительство системы городского самоуправления
приходилось начинать практически с нуля.
В
1870-м году Александр II подписал “Городовое положение”,
подготовленное
Министерством внутренних дел. Городская реформа проводилась на тех же началах,
что и земская: более чем
в
500 городах России вводились органы городского самоуправления — городские думы,
избираемые сроком на 4 года. Думы из
своей
среды выбирали на тот же срок постоянно действующие
исполнительные
органы — городские управы.
В
организацию выборов городских дум, в отличие от земств,
лег
не сословный принцип, а имущественный. К выборам допускались все, кто платил
городские налоги, — то есть домовладельцы. Дальнейшее их распределение по трем
куриям полностью
зависело
от имущественного достатка.
В
первую курию входили наиболее зажиточные горожане, на
долю
которых приходилась одна треть общей суммы городских
налогов.
Во вторую — плательщики второй трети, горожане
среднего
достатка; в третью — многочисленная “городская мелкота”, уплачивающая последнюю
треть общей суммы. Таким образом, от небольшого числа городских богачей в думе
было
столько
же представителей, как от значительно большего числа
людей
зажиточных и несравненно большего числа людей небогатых.
В
результате подобным образом организованных выборов городское управление
оказывалось в руках крупной буржуазии и
богатого
дворянства.
Функции
городского самоуправления были схожи с земскими: думы и управы занимались
делами, связанными с благоустройством города — забота о мостовых, освещении, водоснабжении
и тому подобное, попечением о местной торговле и промышленности,
здравоохранением и народным образованием,
принятием
санитарных и противопожарных мер.
Так
же, как и земства, городские думы получали средства в
основном
за счет самообложения — основным источником этих
средств
для них был сбор с промышленных и торговых заведений в размере 1% от их
доходов. При этом следует особо отметить, что только 40% от этих, как правило,
не очень значительных сумм использовались городскими думами по назначению.
Остальные
60% уходили на содержание полиции, городских тюрем, казарм для солдат и т.п. —
то есть думы в этих случаях тратились на нужды правительственные.
И
все же при весьма скромных возможностях новые органы
самоуправления
заметно оживили городскую жизнь и способствовали развитию городов, как в
хозяйственном, так и в
культурном
отношении.
|
| |
| |
